一、案情介绍及评析

案例1：黄振、黄保、黄芳、黄维和黄华系黄瑞与黄妮的子女。黄妮于1981年11月25日去世，黄瑞先于黄妮去世。黄振与冯芳结婚，并生育了黄曙、黄旭、冯慧，1992年1月13日黄振去世。黄芳、黄维、黄华约在1960年即离家外出学习、工作。与黄瑞、黄妮共同生活的是黄保。1995年11月，坐落于金山区朱泾镇东临街179号房屋因私房落实政策发还给原产权人黄妮，房屋建筑面积为276.4平方米， 2006年9月，该房屋被拆迁，上海东临投资开发有限公司与黄保签订了房屋拆迁补偿安置协议，该拆迁协议以黄妮为被拆迁人，以黄保为代理人。黄保共获得动迁补偿款830,448元。冯芳、黄曙、黄旭、冯慧以其对系争房屋享有继承份额，黄保的行为侵犯了其合法权益为由，诉至上海市金山区人民法院，要求判令黄保支付动迁补偿款300,000元。金山区人民法院审理后认为，公民的合法权益受法律保护。黄妮死亡后，黄振作为继承人未声明放弃继承，黄妮名下的房屋归继承人共同共有，黄振在黄妮死亡之后，尚未实际接受遗产之前死亡，其应继承的份额转由其法定继承人继承，即冯芳、黄曙、黄旭、冯慧四人。故法院结合本案的实际情况酌定冯芳、黄曙、黄旭、冯慧可以分得动迁补偿款118,450.93元。黄保认为冯芳等四人无权分得动迁补偿款，不服判决，向金山区人民检察院申诉。

本案中，上海东临投资开发有限公司与黄保签订的房屋拆迁补偿安置协议不合法，房主黄妮已过世，故黄保不能作为黄妮的代理人签订拆迁协议。上海东临投资开发有限公司应当与系争的继承人签订拆迁补偿安置协议，如果继承人之间对继承权有异议的，应先由继承人通过诉讼方式确认继承权及相应份额，再与东临投资开发公司签订拆迁补偿协议。本案中，法院并未认定拆迁补偿安置协议无效，而是本着解决问题的角度对动迁补偿款加以分割，解决当事人的矛盾。从法律角度讲，判决虽然有不妥之处，但面对拆迁过程中的不规范行为而导致的法律纠纷，只能尽量做到定纷止争，而不能不计司法成本，机械适用法律，故本院认为法院的做法有合理性，没有提起抗诉。本案的关键问题在于东临投资开发公司在拆迁过程中的行为存在不合法之处而导致权利人涉诉。

案例２：李贺、华莲在其宅基地上建造了楼房三层的房屋，上海张岩工业园区发展有限公司在未与其签订房屋拆迁协议，且未取得房屋拆迁许可证的情况下，强行将其所有的房屋拆除。李贺、华莲向上海市金山区人民法院提起财产损害赔偿之诉。金山区人民法院经审理后，认为由于张岩工业园区发展公司操之过急的行为，造成了李贺、华莲不能按正常的拆迁补偿程序享受有关优惠政策，故张岩工业园区公司除按动迁房安置补偿李贺、华莲外，还应补偿李贺、华莲各项财产损失共计570,755.60元。李贺、华莲认为法院认定的财产损失过低，不服判决，向金山区人民检察院申诉。

本案中，上海张岩工业园区发展有限公司拆迁行为的违法性非常明显。该公司在拆迁时尚未取得房屋拆迁许可证，故其没有拆迁资质；且其并未与李贺、华莲签订拆迁协议而强制拆除房屋，系违法拆迁。对于财产损失的数额，本院经审查认为法院的判决正确，由于李贺、华莲未能对所有损失进行举证，导致未能获得全部赔偿，符合法律规定。本案的处理结果是，本院民检部门会同其他部门与张岩公司进行协商，张岩公司同意再补偿李贺、华莲19万元。

案例3：沈明所有的被拆迁的房屋位于金山区松金公路西侧。上海金山围工业区企业发展有限公司在未取得房屋拆迁许可证的情况下，就与沈明协商拆迁事宜，2003年9月25日，双方签订了《动迁补偿安置协议》，约定：如果沈明按期腾房，可以获得拆迁补偿款213,839元。2003年10月9日，沈明领取了全部补偿款。嗣后，沈明向金山区人民法院起诉，称其房屋应按城市房屋标准补偿，而不应按农村房屋标准补偿；在同一拆迁范围中，金山围公司对其他村民实行了限价安置房的安置政策，致使其比其他村民多支付了34，020元。故请求判令金山围公司支付房屋拆迁最低补偿差价款93,304.22元，并支付拆迁的货币安置与限价安置房的差价34,020元。金山区人民法院经审理后认为，金山围公司未取得房屋拆迁许可证，本不可以拆迁房屋，但双方之间订立的《动迁补偿安置协议》，却是当事人协商一致的意思表示，且已实际履行完毕，可以按有效处理。沈明的住房经过社会中介机构估价，估价结果亦沈明确认，故金山围公司对沈明动迁的补偿价格与其住房的价值，应该是相当的。沈明要求按城镇房屋补偿的观点缺乏依据，故对沈明的诉讼请求不予支持。针对金山围公司在同一拆迁基地适用不同动迁政策，有关部门已责成政府对违反政策，向案外人沈伯、沈泉两户提供安置房的做法予以纠正，并对有关责任人作出相应处理。故对沈明要求金山围公司补偿按货币化买房与适用限价安置房的差价款34，020元的诉讼请求不予支持。沈明向上海市第一中级人民法院提起上诉，市一中院驳回上诉维持原判。

本案中，金山围公司在未取得房屋拆迁许可证的情况下进行拆迁活动，不具有合法的主体资格，其行为违反了相关行政法规的规定，其与沈明签订的《动迁补偿安置协议》理应按无效处理。但由于协议已经履行完毕，金山围公司已经将沈明的房屋拆除，并按照相关规定给予了沈明相应补偿。若机械地适用法律认定协议无效，判决赔偿沈明房屋损失，只会造成较大的社会成本，同时也不利于矛盾的解决。故法院对无效合同按有效处理的做法，存在一定的合理性。法院的判决虽然不完全符合法律的规定，但从结果意义上来说，案件结果处理正确。此外，法院对金山围公司在同一拆迁基地适用不同动迁政策的错误做法也进行了纠正。本案的关键问题在于金山围公司在同一拆迁基地适用不同动迁政策，引起被拆迁人的不平而涉诉。

案例4：上海市金山区房屋土地管理局（下称金山房地局）于2007年9月29日作出金房地拆许字（2007）第62号房屋拆迁许可行政行为。该拆迁许可证载明了拆迁人、拆迁实施单位、拆迁范围、拆迁期限等有关事项，顾东的房屋被列入拆迁范围。同日，金山房地局张贴房屋拆迁公告，并告知如对公告公布的房屋拆迁许可证有异议，可在60日内申请行政复议或在公告公布之日起3个月内提起行政诉讼。顾东不服上述拆迁行政行为于2008年10月13日向上海市金山区人民法院提起行政诉讼。房地局称，其将公告张贴于小区的房屋墙壁上，并有照片为证。顾东称，房地局并未在小区公告栏上张贴公告，而张贴于在小区的房屋墙壁上，小区的房屋墙壁无任何遮雨措施，不利于公告的持续张贴，其并未见过张贴的公告。区法院经审理后认为，行政机关依据法律、法规的规定发布公告，依法具有法律效力。金山房地局已在2007年9月29日发布了房屋拆迁公告，并明确告知了诉权，相关的利害关系人应当在起诉期限内提起行政诉讼。顾东于2008年10月13日提起诉讼，缺乏相应的法律依据。故依法驳回。

本案中，法院的判决没有违法之处，但区房地局的做法存有不妥之处。虽然法律没有细致到规定公告应如何张贴，但行政机关理应合理张贴公告并做到让所有住户知晓。例如，其在张贴房屋拆迁公告时可以邀请居委会一同参加并做好告知工作，或者其可以将公告张贴在小区的公告栏上等等。而区房地局只将公告张贴于小区墙壁上，其在行政行为的合理性方面存有改进之处。

二、行政行为的合法性及合理性

在上述案件中，起因皆为行政机关或开发商在房屋拆迁过程中存有违法或不当之处，当事人不服诉至法院。案例1和案例3中，开发商的行为存在明显违法，但法院并未严格按照程序认定协议无效，而是以定纷止争、解决实体问题的思路，对无效合同按有效处理，我们认为，法院的做法无可厚非，因为法律的施行还要考虑社会成本和实体正义，不能机械适用法律。在开发商组织拆迁过程中，房屋拆迁管理部门理应履行各项监督管理职能。案例1和案例3的发生，与房屋拆迁管理部门未尽到足够的监管义务有很大关系。案例2中，法院支持了强制拆迁被害人的部分赔偿请求，但由于被害人举证等原因导致其所有损失并未获得全部支持，法院的判决合法，检察机关虽然通过沟通协调为当事人挽回一些损失，但检察机关组织的调解息诉也只能针对个案。可见，法律的事后救济总有其无奈和力不从心的一面。纵观本案，虽然是开发商进行了强制拆迁行为，但房屋拆迁管理部门对于事件的发生难辞其咎，其未尽到管理职责。案例4中，行政机关张贴房屋拆迁公告的行为存在不当之处，但并未违法，从法律角度来看，法院的做法于法有据。但在该案中，行政机关的做法值得改进，为了使民众满意，减少纠纷的产生，行政机关的行政行为不仅要具有合法性，更应具备合理性。

合法行政是对行政机关最基本的要求，也是最重要的要求，即，行政必须遵守法律。行政活动符合法律，既是一项规范要求，同时也是行政获得合法化的途径。对于行政活动而言，要求行政活动遵守法律，这既是一种限制行政权力的技术，也是一种使行政权力活动得到合法化的路径。进一步，由于法律是代议机关通过民主程序制定的，只要行政机关活动符合法律，立法的政治正当性便可以“传送”到行政权力的行使过程和结果中。

由于行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权，所以，仅仅要求行政活动合法是不够的，还必须从合理性和正当性的角度提出更为具体要求。例如行政机关张贴房屋拆迁公告，虽然张贴的方式属于合法范围，但群众认为不合理，从而引发纠纷。由此可见，行政活动除了要以合法为原则，不损害公民合法权益，还必须以合理为条件，维护群众最根本利益。

合理行政与依法行政是紧密结合在一起的，没有合理行政，依法行政也就失去了保障，因为依法行政最难把握的就是自由裁量权的合理行使。由于法律调整社会关系的滞后性以及地方情况的差异性，法律框架下自由裁量权的大量存在是现代行政的基本特点。对行政自由裁量权的控制主要有行政合法性原则和行政合理性原则两种。行政合法性原则主要审查行政自由裁量权行使是否合法，如行政自由裁量权的行使是否超越了法定的幅度范围等等，这是必要的，但仅此是不够的。而行政合理性原则主要审查在法定幅度范围之内行使行政自由裁量权是否行使得合理适当，如是否违反法定的原意或出于不正当的动机，是否将相关因素纳入考虑，自由裁量权的行使是否符合自然公平公正的要求等等。由此可见，推进依法行政不仅要坚持合法性原则，更要坚持合理性原则。相比之下，行政合理性原则对行政自由裁量权的行使提出了更高的要求。因此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》专门将合理行政列为依法行政的基本要求之一，以防止因行政不合理妨碍行政法治。在房屋拆迁过程中，一方面有关拆迁管理部门要依法行政、合理行政，从人民群众的根本利益出发，严格按照法律和程序办事；另一方面，有关拆迁管理部门要对开发商严格管理、发挥监管职责，这也是合法合理行政的重要内容。

三、检察机关的监督方式

司法救济是实现社会公平正义的最后一道途径，实现的救济已是事后救济。若在拆迁过程中行政机关或开发商能合法、合理处理拆迁事宜，就能使矛盾消灭于源头之时。法院不用处于依法判决与解决纠纷相矛盾的尴尬境地，检察院也可以避免陷入一些无奈境地，比如面对合法判决却不得不与相关部门协商做好息诉。针对目前存在的问题，我们认为，各级拆迁管理部门要严格执行房屋拆迁法律制度，并严格规范开发商的拆迁行为，与此同时，检察机关民事行政检察部门应充分发挥检察监督的作用，除了对法院的审判活动进行监督，还应对相关拆迁部门开展检察监督工作，具体可以从以下几方面着手：

（一）检察机关与房屋拆迁管理部门加强联系，履行监督职责，切实规范拆迁行为。检察机关可以积极开展普法宣传活动，结合案例向房屋拆迁工作人员普及相关法律知识，切实提高其依法行政水平。

（二）针对案件中出现中违法拆迁或不合理拆迁的行为，检察机关可以以检察建议的形式督促有关部门依法惩治、杜绝类似情况的发生。例如，案例反映拆迁公示和听证制度未得到很好执行，检察机关可建议拆迁管理部门健全拆迁公示和听证制度。又如，案例反映开发商在同一拆迁基地适用不同动迁政策，未能做到“阳光拆迁”，检察机关可建议拆迁管理部门对开发商适用动迁政策以及发放拆迁补偿金等方面加强监管，做到“阳光拆迁”。再如，案例反映开发商未获拆迁许可证而进行拆迁活动、被拆迁人对评估价格颇有异议，检察机关可建议拆迁管理部门加强对房屋拆迁单位、拆迁评估单位的资格管理，严格市场准入和清出制度，对粗暴野蛮拆迁引发恶性事件的拆迁实施单位予以清理。

（三）检察机关可以组织拆迁监督执法组，采取公开曝光典型案件等形式，加大对拆迁上访量大、问题突出的拆迁管理部门的监督。坚决制止开发商野蛮拆迁、侵害被拆迁人合法利益。发现开发商不按政策规定实施补偿安置、故意提高补偿安置标准从中渔利等非法行为，若情节严重给政府造成损失，检察机关民检部门可将案件移送反贪、公安等相关部门追究涉案人员的法律责任。

四、结语