随着新农村建设的不断深入以及资金投入的大量增加，检察机关查办的涉农职务犯罪案件，特别是涉及乡镇建设性财政资金管理使用的职务犯罪案件却居高不下。有必要对此类犯罪开展调研，并对乡镇建设性财政资金管理情况开展犯罪预防。

一、暴露出的主要问题

1、以工程项目名义套取财政资金。乡镇财政资金支出主要包括：相对固定的人员经费、办公经费等公共支出和相对灵活的项目支出。由于在乡镇财政资金管理上，极少数乡镇主要领导一人说了算，致使制度形同虚设，乡镇“一把手”可以通过工程项目申报或调整等方法，轻易调取建设性财政资金。

2、动拆迁中骗取乡镇建设性财政资金。动拆迁项目存在管理环节多的特点，在使用乡镇建设性财政资金过程中存在随意性强、操作不规范的问题，这容易被一些不法分子所利用，从中捞取非法利益。

（1）虚设动迁项目。极少数手握一定职权具体参与动迁的工作人员，利用征地补偿过程中管理审核不严的漏洞，虚设项目伪造资料以虚假协议骗取动迁补偿款。

（2）虚增补偿额度。目前乡镇的动迁工作，现行的方法是由镇政府委托拆迁公司开展。在实际操作中，根据动迁户情况的不同，补偿价格有不同程度的上浮。从案件查办情况来看，出现了动迁公司业务员在代表政府与动迁户谈判的过程中，利用手中掌握的价格上浮空间，收受贿赂帮助动迁户虚增动迁补偿的现象。例如，在金山区检察院查办的拆迁工作人员的系列犯罪案件中，李某等人在代表政府与动迁户谈判的过程中，接受他人请托后，在签约过程中以较高的上浮比例达成协议，并于事后多次单独或伙同他人收受动迁户贿赂。

（3）虚报动迁房。有的动拆迁主管部门工作人员不履行监管职责，违反建筑管理规定，致使违法超建的房产通过审批，享受正常动迁房待遇，获取高额动迁补偿，造成国家财政资金流失。

3、乡镇工程管理人员利用职权受贿或贪污建设性财政资金。部分乡镇工程建设主管部门工作人员，利用职权便利插手工程建设，在涉农工程建设中行贿受贿犯罪。

二、案发的主要原因分析

1、 “三重一大”决策机制执行不到位。根据相关规定，在重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排及大额资金的使用过程中，必须经集体讨论决定。但目前，个别乡镇对该项制度的执行存在问题。主要表现为：一是对讨论程序或形式化或绕道走，不愿接受监督，对讨论事项避实就虚、避重就轻；二是议题不事先告知，搞突然袭击，企图蒙混过关；三是会议讨论不充分，主要领导定调，其他人即使有不同意见也不便发表。四是决策执行情况缺少反馈。

2、涉农工程项目管理规定缺乏强制力。我国在工程建设领域制定的《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国建筑法》等有关法律，仅规定五大类建设项目纳入必须进行招投标范围。涉农工程建设项目多为200万以下的中小型建设项目，并未纳入法律规定的强制性招投标程序中。虽然目前金山区针对30万以上200万以下的中小型项目，出台了相应的管理规定，但项目操作流程并不统一，实际执行不到位。极个别镇依旧存在既不采取公开招标或邀请招标，也不经过党政领导班子集体讨论，而由主管领导随意发包的现象。并且只要不涉及违法犯罪，这类违规现象很少受到责任追究。

3、项目资金的操作流程不严密。有的财政主管部门因专业水平，审查权限等原因无法深入项目进展进行实质审查，导致部分财政资金被侵吞、挪用。还有的由于部门利益驱动，建设单位与业务主管单位相关人员相勾结形成利益共同体，促使业务主管单位审核监督不严格，隐瞒项目真实性及虚报项目完成进度等情况。在案例中，我们也发现有业务主管部门人员借自身职权向建设单位施压，以他人名义参与承接项目从中获利。

4、预算编制不精细。根据规定，各镇应结合实际情况及财力状况，择优安排年度项目支出预算，项目经费由预算单位根据项目支出预算和项目实施进度，编制项目支出用款计划，按照财政有关规定办理资金拨付。但多数乡镇预算编制不够全面、精细，预算编制没有全面完整地反映乡镇的收支情况，尤其是支出预算编制粗糙，不能明确年度项目安排，预算编制的前瞻性、计划性受到影响。预算编制不规范，直接导致预算执行力弱化，由于没有明确的年度项目安排，各镇在实际拨付资金时，项目资金使用随意，严重危及财政资金安全。此外，各乡镇普遍设立投融资平台、经济公司等经济实体，此类经济实体的资金无法纳入财政预算，却又实际参与各镇财政运行，导致预算收支不平衡，甚至收入明显大于支出，其差额资金产生违法违规操作空间，其管理岗位存在的廉政风险突出。

5、“拆违”执法队伍管理不规范。首先，目前乡镇拆除违法建筑执法队伍人员组成不合理。有的将规划和环境服务中心原有的工作人员兼任为拆违执法人员，有的从基层事业单位抽调人员从事拆违工作，有的将各村委会推荐的人员组建成拆除违法建筑执法队，有的直接聘用社会闲散人员。其次，作为主管部门的基层政府又往往只重视违法用地和违法建筑的整治情况，而放松了对执法人员的日常教育和管理，以致极少数执法人员抱着“有权不用，过期作废”的心理，利用职权大肆敛财。

6、监督未能形成合力。目前对于财政资金的管理有内部监督、审计监督，司法监督的三重监管体系和联席会议机制。但是在实际运行中，各类监督之间依旧缺乏细致而明确的信息报送和对监督结果的公开公示制度。通过内部监督发现的问题，单位领导或基于人情或基于声誉或基于自身队伍建设的政绩考虑，多习惯于将问题在内部消化解决，这最终不仅没有保护干部反而导致许多干部因小问题而慢慢诱发出大问题。纪检监察和检察机关等办案部门侧重于对财政管理中资金安全性的剖析，而审计部门侧重于资金的使用效率和决策科学性的审查，对于预决算审计、专项审计和跟踪审计在人大会议时能做到一定程度的公开，但是涉及到领导干部经济责任审计时，往往止步于问题的整改落实，而不能往更深的程度挖掘问题找出背后根源来解决问题，相关经济责任审计的结果也很少列入信息报送和公开公示制度中。

三、预防对策建议

1、强化“三重一大”决策执行监督、问责等机制。针对重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策和大额资金使用，必须按规定提交单位领导班子会议集体讨论决策，还应当加强对决策事项的执行监督和问责。建议：一是完善决策执行中的监督，决策之后根据规定对决策内容公开公示接受监督，并要求具体负责决策执行的部门定期向单位领导班子汇报执行进展情况并适时发布有关信息。二是将“三重一大”决策制度的执行情况，作为对领导干部考察、考核的重要内容以及经济责任履行情况审计评价的重要依据。明确“三重一大”决策机制的责任人和违规后果，避免出现集体决策，集体免责的问题，严格追究领导干部违反“三重一大”决策制度的责任。三是规范决策会议的发言记录和表决程序的保密规定，保证决策成员不受干扰的行使手中的表决权。四是通过制度的倒逼机制，促使领导班子成员敢于发声发问，敢于否决存在巨大争议的议事事项，避免决策圈出现 “一言堂”的局面，真正做到民主决策科学决策。

2、以“制度”手段规范涉农工程项目管理。针对目前200万以下的涉农工程项目在管理过程中出现的极个别主管领导个人说了算、违规不追责的情况，建议：一是统一涉农工程项目操作流程，将涉农工程项目的承包、施工等全过程公开公示，严格把关监管人员的回避政策，严格执行工程项目报批、施工招投标等工作，保证执行到位、完善对违规责任人的责任追究。二是建立与涉农工程特点相匹配的廉政准入制度，将涉农工程项目引入行贿犯罪档案查询制度，加强廉政监督，降低涉农工程项目管理中的廉政风险。

3、以“科技”手段强化监督。结合近年来建立的乡镇财政性资金管理平台，加强对资金使用的管理。首先，资金管理信息平台要覆盖乡镇财政资金运行的全过程，乡镇统一按照规范的业务要求，开展预算编制、账户管理、资金拨付、政府采购、票据管理等财政管理工作。其次，资金管理信息平台要覆盖乡镇财政的各个科目，将财政资金全部纳入平台上透明运作，通过这个平台，实现对乡镇财政性资金的“乡镇日常监管、区县全面监管、市级重点监管、中央专项监管”。最后，在切断资金主管单位与项目单位的利益纽带的同时应进一步扩大政务公开活动中公开单位、公开项目的范围，借助社会监督铲除腐败滋生的土壤。

4、加强镇财政预算的“共编”指导和执行监督。针对目前预算编制不够精细的问题，一是区级财政部门要加强对镇财政预算编制的指导，确保各镇明确制订的年度项目及其经费情况，并对镇财政拨付预算资金进行监督和管理，确保专款专用，不得改变资金用途、项目内容、开支标准和投资规模等。二是镇财政批准预算资金变更手续，应当向上级财政部门报备，并接受区级相关部门监管。三是上级财政部门对违反相关财政管理制度的预算执行变更，应当及时提示纠正，对预算执行及项目资金使用明显不当的，及时移送区审计部门调查，并追究相关人员责任。

5、加强乡镇“拆违”执法队伍建设。针对目前拆除违法建筑执法队伍人员素质参差不齐的现象，乡镇政府首先要严把“入口关”。通过报名推荐、资格审查、笔试面试、组织考察等录用程序，把认真负责、靠得住、信得过的干部任用为执法人员，严防思想不纯、动机不正的人混入执法队伍，确保执法人员的素质过硬。其次要严把“培训关”。认真抓好对执法人员的岗前培训，重点加强对有关“双违”整治的法律知识、业务知识的培训教育，并确保人人持证上岗，同时定期开展职业道德和法制宣传教育，以增强征地补偿人员的责任意识和法制观念。最后要严把“考核关”。建立健全执法人员考核机制，对责任心不强或有违法乱纪行为的执法人员，坚决予以查处，最终建立一支专业执法队伍。

6、多部门配合共同完善监督体系。针对多重监督配合不足的问题，建议：一是创新工作方式，在审计调查过程中，可以邀请项目专家、财会专业人员、纪检监察、检察等部门司法人员组成联合审计组，对财政资金项目进行全面审计。二是针对审计认定存在问题的情况，将原始审计资料及时报送纪检监察等有关部门，并引导社会力量进行民主监督，弥补专门监督的不足。三是完善审计结果的信息报送，将经济责任审计的有关内容列入信息报送体系中，其审计报告应当抄送组织人事部门、纪检监察部门及对有关领导干部任免有决定权的主管部门，发挥审计监督在保障财政资金安全中的作用。 ？？]？？ ？？ ？:？ 之外，本可由两人完成的工作，必须改由三人完成，严重浪费司法资源。其次，笔者注意到，在部分地区的基层检察院中，通过国家司法考试并获得助理检察员资格以上的检察工作人员可谓凤毛麟角，大多检察工作人员都为书记员，书记员不属于“检察人员”，诸多检察工作尤其是自侦案件的侦查工作将很难开展。笔者认为，《刑事诉讼法》与《刑事诉讼规则》之间是基本法律与司法解释的关系，根据两者的位阶关系，司法解释与法律冲突时，应适用法律的规定，况且，《刑事诉讼规则》第三十二条对“检察人员”的解释仅针对于回避的对象，不能扩大到全部的诉讼过程中，故此处应适用《刑事诉讼法》的规定。书记员作为参与案件侦办的工作人员当然属于“侦查人员”，因此以往工作模式依然可行。但是，笔者同时强调，实践中如此操作的，应注意律师依《刑事诉讼规则》主张侦查行为违法。

新法颁布实施之后，金山区检察院为避免律师提出非法证据主张，对有书记员参与的侦查工作，均另有两名具备助理检察员资格以上的检察人员共同参与。笔者认为，应尽快出台相关规定，针对侦查行为主体做进一步解释，为节约司法资源，提高案件侦查效率，笔者建议明确《刑事诉讼规则》规定的只适用回避的要求，将书记员以及文职人员列入侦查行为主体。